Derzeit berät eine Wahlrechtskommission über die Reform des Systems in Deutschland. Denn der Bundestag wächst, arbeitet zunehmend ineffizient. Initiativen fordern mehr direkte Bürger:innenbeteiligung. Wie geht es besser? Ein Gespräch mit Politologe Joachim Behnke von der Zeppelin Universität Friedrichshafen.

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Wahlrechtsreformen, Kritik an der Parteiendemokratie, Ruf nach mehr Bürger:innenbeteiligung – trägt unser System der Repräsentation so nicht mehr?

Joachim Behnke: Das glaube ich nicht. Was wäre die Alternative? Studien zeigen, dass repräsentative Parlamente eine Bevölkerung besser vertreten als direktdemokratische, die Entscheidungsfindung hat eine höhere Qualität. Und direkte Demokratie lässt sich heute noch viel schwieriger organisieren als früher, weil die Bevölkerungen in vielen Ländern größer und heterogener geworden sind. Die Themen, die in unseren Demokratien bearbeiten werden müssen, werden immer komplexer …

… es braucht Hintergrundwissen, Zeit, sich in Zusammenhänge einzuarbeiten …

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… Berufspolitiker:innen können das immer noch am besten, sonst gewinnt schnell der Populismus. Es ist ja kein Zufall, dass europaweit rechte Parteien für die Direktdemokratie trommeln, Grüne, SPD, Linke hingegen sehen das inzwischen kritischer. Allerdings ist die Art, wie wir in unserer repräsentativen Demokratie die Abgeordneten wählen, bei uns etwas aus dem Ruder gelaufen.

Inwiefern?

Der Bundestag wächst permanent. Ursprünglich hatte der Bundestag 598 Abgeordnete, jetzt sind es 736. 138 Sitze sind Überhang- und Ausgleichsmandate. Abstimmungswege im Parlament werden aufwendiger, Entscheidungen schwieriger, alles braucht mehr Vorbereitung. Schlechtere Qualität zu einem höheren Preis. Das ist kaum zu rechtfertigen.

Wie kommt das zustande?

Wenn eine Partei in einem Bundesland mit den Erststimmen mehr Direktmandate gewinnt, als ihr dort aufgrund der Zweitstimmen zustehen, entstehen Überhangmandate. Um den Proporz zwischen den Parteien wiederherzustellen, bekommen die anderen Parteien Ausgleichsmandate, also zusätzliche Abgeordnete. Das Problem ist: Es braucht immer mehr Überhangmandate und entsprechend viele Ausgleichssitze, denn die direkt gewählten Abgeordneten gewinnen mit immer weniger Stimmen einen Wahlkreis.

Weil die Bürger:innen viele Parteien wählen?

Genau, wir sprechen von einer Fragmentierung des Parteiensystems. Die Wähler:innen entscheiden viel mehr nach der aktuellen Situation als früher. Welche Themen sind gerade für mich besonders wichtig? Welche Spitzenkandidat:innen finde ich gut, welches Programm überzeugt? Parteien sind nicht mehr so tief in den Milieus verankert, starke Loyalitätsbeziehungen gibt es kaum noch …

… Arbeiter:innen identifizieren sich mit der SPD, Landwirt:innen mit der Union?

Schnee von gestern. Die Folge: Während Kandidat:innen in den Sechziger-, Siebzigerjahren mehr als 40 Prozent der Stimmen brauchten, um ein Direktmandat zu gewinnen, reichen heute manchmal 20 Prozent für die relative Mehrheit. Vertritt diese:r Abgeordnete dann wirklich am besten den Wahlkreis? Unwahrscheinlich.

Was also tun?

Wir sollten den Bundestag auf 598 Sitze beschränken. Damit nicht mehr so viele Überhangmandate entstehen, könnte man Wähler:innen eine zusätzliche Stimme bei der Direktwahl geben. Ich wähle dann zwei Kandidat:innen – einen Wunschkandidaten, sagen wir Herrn Meier, und eine Ersatzkandidatin, zum Beispiel Frau Müller. Wenn mein Wunschkandidat Herr Meier dann zwar die relative Mehrheit bekommt, aber das Mandat nicht durch die Zweitstimmen für seine Partei gedeckt ist, würde ja ein Überhangmandat nötig werden. Um das zu verhindern, wird stattdessen meine Stimme für die Ersatzkandidatin, Frau Müller, gezählt. Wer am Ende die meisten Stimmen im gesamten Wahlkreis hat, ohne ein Überhangmandat zu erzeugen, zieht in den Bundestag ein. Die Ampelkoalition hat dazu einen Vorschlag vorgelegt.

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Expert:innen kritisieren zudem, dass Parteien immer stärker Einfluss auf die Aufstellung der Kandidat:innenlisten für die Zweitstimme nehmen.

Das ist sehr problematisch. Wähler:innen können ja ohnehin nicht viel mitreden und nur ihr Kreuz bei einer Partei machen. Welche Kandidat:innen wo auf der Liste stehen, beschließen aber wenigstens die Parteimitglieder in einer Abstimmung auf den Parteitagen. Die oberen Plätze haben natürlich größere Chancen, ins Parlament zu kommen. Dabei übt die Parteiführung zunehmend einen starken Einfluss aus und versucht, ihre Wunschkandidat:innen durchzusetzen. Kein Wunder, dass viele Wähler:innen Parteien als Closed Shop wahrnehmen und sich nicht mehr vertreten fühlen.

Wie lässt sich das verhindern?

Durch offene Listen. Dann könnten Wähler:innen selbst auf der Zweitstimmenliste eine:n oder mehrere Kandidat:innen auswählen, damit sie nach oben rücken. In Hamburg, Bremen, Hessen oder Bayern gibt es das in verschiedenen Formen schon auf Landesebene. In Hamburg etwa haben alle Wahlberechtigten zehn Stimmen, fünf für den Wahlkreis, fünf für die Landesliste. Sie können auch einem Kandidaten mehrere dieser Stimmen geben, um einen Kandidaten zu pushen (kumulieren) oder ihr Votum auf Kandidat:innen unterschiedlicher Listen verteilen (panaschieren).

Diese Regelung ist in Hamburg per Volksentscheid eingeführt worden. Wie kann man Bürger:innen generell stärker in Debatten um bessere Wahlsysteme einbeziehen?

Zum Beispiel über lokale Bürger:innenräte, die konkrete Fragen diskutieren und Vorschläge machen. Warum gibt es nicht längst einen Bürger:innenrat zur Wahlrechtsreform, wie es der Verein „Mehr Demokratie“ fordert? Auf Bundesebene haben wir in Deutschland keine Volksentscheide, umso wichtiger wäre es, Wählende über Bürger:innenräte oder eine Volksbefragung an der Reformdiskussion zu beteiligen. Bislang scheitert das am Widerstand der Parteien.

Wissenschaftler der Universität Oldenburg haben Bürger:innen online befragt, was sie sich von ihrem Wahlsystem wünschen. Wie aussagekräftig sind solche Umfragen?

Conjoint-Experiment nennen Politolog:innen das. Dabei werden verschiedene Elemente von Wahlsystemen vorgestellt – Mehrheits- und Verhältniswahlrecht, Sperrklauseln, Personenwahl, Repräsentativität und so weiter – und gefragt: Was ist euch besonders wichtig? Ergebnis: Die meisten wollen ein Verhältniswahlrecht und Sperrklauseln, das haben wir in Deutschland ja schon. Die meisten Menschen neigen dazu gut zu finden, was sie kennen. In Großbritannien hätte man bei so einer Umfrage sicher eine Mehrheit für ein Mehrheitswahlsystem gefunden.

Und für ein fundiertes Urteil fehlen den Leuten vermutlich die Kenntnisse. Wer versteht schon, was sich hinter einem „Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Laguë“ verbirgt, mit dem Sitzverteilungen berechnet werden.

Ja, Wahlrecht ist kompliziert. Daher halte ich einen Bürger:innenrat für den richtigen Ansatz. 100 repräsentativ ausgewählte Personen würden in die Tiefen der Materie eingeführt, auf der Basis kann man diskutieren und ein Stimmungsbild machen.

Auch die Abschaffung oder Senkung der Fünf-Prozent-Hürde wird immer wieder diskutiert.

Grundsätzlich ist die Sperrklausel ein Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit. Alle Wähler:innen haben eine Stimme, alle Stimmen müssen vertreten sein. Doch durch die Hürde gehen 10, manchmal – wie 2013, als AfD und FDP knapp an der Hürde scheiterten – sogar fast 20 Prozent der Stimmen verloren …

… das heißt, sie spielen keine Rolle für die Sitzverteilung im Parlament.

Eine Sperrklausel muss daher verfassungsrechtlich gut begründet werden. Die Begründung heißt: Eine Zersplitterung des Parlaments soll verhindert werden, um die Regierungsfähigkeit zu erhalten. Die Wähler:innen sollen sich genau überlegen, ob sie einer kleinen Partei ihre Stimme geben, die so wenig Unterstützung in der Bevölkerung hat, dass sie später vermutlich nicht ins Parlament einziehen wird. In einer komplexen Gesellschaft muss man Kompromisse machen. Denkbar ist vielleicht eine Absenkung der Hürde auf drei oder vier Prozent. Das macht es kleineren Parteien leichter, weniger Wähler:innenstimmen werden verschenkt.

Ist ein Verhältniswahlsystem mit Sperrklausel noch offen genug für neue Strömungen?

Absolut, das zeigt sich bei uns etwa am Aufstieg der Grünen oder dem schnellen Erfolg der Piraten vor einigen Jahren. Mehrheitswahlsysteme dagegen können sich meist nicht genug an Veränderungen in der Gesellschaft anpassen. In den USA und Großbritannien sind die Grünen daher nicht vertreten, obwohl das Thema Klima so viel wichtiger geworden ist, in Kanada haben sie nur drei Sitze im Unterhaus. Mehrheitswahlsysteme führen zunehmend zu drastischen Fehlentwicklungen. In den USA geht es nur noch darum, sich durchzusetzen, nicht mehr um die Suche nach Lösungen. Die Demokraten wollen das? Dann wollen wir als Republikaner halt das Gegenteil.

In einer Demokratie ist es wie in einer Ehe: Manchmal läuft es eben nicht ganz so toll. Dann müssen wir neu aushandeln.

Joachim Behnke

Werden Wahlrechtsreformen die aktuelle Unzufriedenheit mit der Demokratie bremsen können?

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Für mich ist die Unzufriedenheit nicht unbedingt ein Krisensymptom, sondern lässt sich auch positiv interpretieren: Unsere Erwartungen an die Demokratie sind anspruchsvoller, vielfältiger geworden. Wie in einer Ehe: Wenn ich weiß, ich bleibe eh immer mit meiner Partnerin zusammen, ist es eine andere Situation als wenn ich mit sehr konkreten Erwartungen in eine Beziehung gehe. Dann läuft es eben manchmal nicht ganz so toll, wir müssen immer neu aushandeln. Das gehört dazu. In einer Demokratie genauso wie in einer Ehe.

Joachim Behnke

Der Politologe ist Professor und Leiter des Lehrstuhls für Politikwissenschaft an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen. Dort forscht er zum deutschen Wahlsystem sowie zu „gerechter“ Herrschaft, individueller Freiheit und Konfliktlösung.
Foto: privat