Ende Januar hat der Bürger:innenrat Ernährung seine Beratungen abgeschlossen, der erste im Auftrag des Bundestags. Frau Nierth, ist so eine Bürger:innenbeteiligung der Weg zu einer besseren Demokratie?
Claudine Nierth: Ich liebe ja den Begriff der Süddeutschen Zeitung, sie nennt sie „Krafträume der Demokratie“. Und ich glaube, dass wir solche Krafträume dringend brauchen, um uns an ihnen zu stärken. Wenn Kritiker sagen: Das sind ja nur Stuhlkreise von 160 Menschen, die ein bisschen politisch mitdiskutieren wollen, ist das Unsinn. Bürgerräte können eine Brücke von der Bevölkerung ins Parlament schlagen, und umgekehrt.
Wozu brauchen wir diese Brückenschläge?
Nierth: Viele Menschen sind mit der Politik unzufrieden. Auch unter Abgeordneten gibt es eine wachsende Unzufriedenheit mit dem politischen System, weil sich Maßnahmen manchmal nur mühsam umsetzen lassen. Bürgerräte können zwischen Bürgern und Politikern eine Verbindung herstellen. Wir wissen alle, dass man vom Spielfeldrand aus ein Fußballspiel besser beurteilen zu können glaubt. Stehen wir dagegen selbst auf dem Spielfeld, ändert sich unsere Haltung. Wir identifizieren uns mit dem Spiel, übernehmen Verantwortung. Ähnlich ist es bei den Bürgerräten. Werden Menschen mit den Aufgaben der Politik konfrontiert, sehen sie die Schwierigkeiten aus einem anderen Blickwinkel und können ihre Sicht beitragen. Eine hervorragende Ergänzung für die Meinungsbildung im Parlament.
Was sind Bürger:innenräte?
Versammlungen von 30 bis 200 per Los ausgewählten Bürger:innen, die in acht bis zehn Terminen im Plenum und Kleingruppen ein vorgegebenes Thema diskutieren und dann der Politik Handlungsempfehlungen geben. Sie werden von Expert:innen mit Sachinformationen versorgt. Moderator:innen einer neutralen Institution organisieren die Debatten, damit alle gehört werden. Seit 2019 fanden sieben bundesweite Räte statt, vielfach gibt es sie zudem auf kommunaler und Landesebene. An bundesweiten Bürger:innenräten nehmen 160 Ausgeloste teil, zehn pro Bundesland.Frank Decker: Ich sehe dennoch die Gefahr, dass Bürgerräte überschätzt werden. Und zwar von Befürwortern und Gegnern gleichermaßen. Kritiker sagen: Bürgerräte stellen die repräsentative Demokratie infrage, sie stellen die Bedeutung des Parlaments infrage. Das ist eine Dämonisierung, Bürgerräte werden nie die Parlamente ersetzen. Befürworter hingegen überfrachten das Instrument mit Erwartungen, sie hoffen, Bürgerräte werden die Menschen schon mit der Demokratie versöhnen. Da folgt die Enttäuschung auf dem Fuße. Unterm Strich sage ich: Bürgerräte können dort eine sinnvolle Ergänzung sein, wo unsere Demokratie Schwächen hat.
Zum Beispiel?
Decker: Die Demokratie ist eine notorisch gegenwartsfixierte Staatsform, weil die periodisch stattfindenden Wahlen dazu führen, dass Politik in Vier-Jahres-Zyklen gedacht wird. Zudem neigen Politiker dazu, sich an den Umfragen zu orientieren, die permanent ein Stimmungsbild der Bevölkerung vermitteln. Die Folge: Kurzfristige werden gegenüber langfristigen Interessen bevorzugt. Das ist demokratietheoretisch falsch. Geht man vom Begriff des Gemeinwohls aus, dürfen die künftigen Generationen nicht außen vor bleiben.
Wie also holen wir sie ins politische Spiel?
Decker: Tja, bisher haben wir das dem Bundesverfassungsgericht überlassen, das in der Klimapolitik die Politik dazu gezwungen hat, die Zukunft stärker zu berücksichtigen. Ich halte es aber für unglücklich, diese Aufgabe Juristen zu übertragen, zumal sie ja erst im Nachhinein korrigieren. Hier könnten Bürgerräte als Ergänzung tatsächlich hilfreich sein. Wo politische Entscheidungsprozesse aber gut funktionieren, sind sie dagegen verzichtbar. So war es zum Beispiel völlig sinnlos, die Leute 2020 mit großem Aufwand über Deutschlands Rolle in der Welt diskutieren zu lassen. Das hat die deutsche Außenpolitik kein Jota besser gemacht.
Der erste Bürger:innenrat des Bundestags berät nun trotz der Gegenstimmen der CDU. Das Thema Ernährung war der Partei offenbar zu grün. Wer sollte denn entscheiden, worüber Bürger:innenräte beraten und wie?
Nierth: Das ist in der Tat ein heikler Punkt. Die Iren hatten es bei ihrem ersten Bürgerrat leicht. Das Parlament war schlicht in Not: Wie sollte es mit dem Abtreibungsrecht und gleichgeschlechtlicher Ehe in einem katholischen Land umgehen? Die Regierung wusste, wenn wir das machen, ohne die Bevölkerung einzubeziehen, verlieren wir fünf Prozent bei der nächsten Wahl. So einen Handlungsdruck gibt es in Deutschland nicht. Grundsätzlich halte ich Bürgerräte dann für sinnvoll, wenn sich die Politik schwertut, wie sie mit Fragen umgehen soll. Oft sind das ethische Themen, bei denen die Abgeordneten nicht gut einschätzen können, wie weit die Bürger Entscheidungen mittragen würden. Sterbehilfe oder Organspende etwa …
… aber auch das Heizungsgesetz, mehr Regulierung in puncto Kennzeichnung von Zutaten in Lebensmitteln …
Nierth: Zum Beispiel. Dass sich Parteien mit Bürgerräten profilieren, müssen wir natürlich verhindern. Die Themen sollten vom ganzen Parlament getragen werden und es muss ein ehrliches Interesse an den Antworten geben – weil sie den Abgeordneten helfen abzuwägen: Dieses oder jenes ist die richtige Entscheidung.
Klingt theoretisch gut, doch wie lässt sich das verankern?
Nierth: Es sollte ein festes Format für die Themenfindung in der Geschäftsordnung des Bundestags verankert werden. Mit einer neutralen Moderation, konkreten Fragen an die Bürger und einer klaren Aufgabe: Bitte macht uns soundsoviele Vorschläge. Langfristig brauchen wir eine gesetzliche Regelung auf Bundesebene.
Decker: Trotzdem wird die regierende Mehrheit im Parlament die Kontrolle über die Themenfindung behalten wollen. Das ist schwer zu verhindern. Oft möchten die Parteien ohnehin gar nicht wissen, was die Bürger meinen. Wahlrecht, Parteienfinanzierung oder Regelungen zur direkten Demokratie etwa machen sie lieber unter sich aus. Auch knifflige Themen klammern sie tendenziell aus, Tempolimit zum Beispiel. Obwohl das sehr wichtig ist für das Leben der Leute, will niemand einen Bürgerrat dazu. Es könnte etwas dabei herauskommen, das den Abgeordneten nicht passt, ihre Politik konterkariert und sich nur schwer gegen die Interessen der Lobbyisten durchsetzen ließe.
Und nun?
Decker: Warum geben wir Bürgern nicht das Recht, selbst einen Bürgerrat zu initiieren? Ähnlich wie bei Volksinitiativen, die mit einer festgelegten Zahl von Unterschriften gestartet werden können. Bürgerräte von unten also. Baden-Württemberg erarbeitet dazu gerade ein Landesgesetz. Das ist ein Vorteil unseres föderalen Systems: Wir können neue Regelungen erst mal auf Ebene der Länder und Kommunen testen, um die beste Lösung für den Bund zu finden.
Wenn es etwa Streitigkeiten über einen Windpark, eine Stromtrasse, eine Unterkunft für Geflüchtete gibt?
Decker: Richtig. Das Demokratieproblem liegt bei solchen Themen darin, dass sich auf der einen Seite starke Minderheiten, die all das nicht vor ihrer Haustür wollen, oft mit harten Bandagen engagieren. Auf der anderen Seite steht eine mäßig interessierte Mehrheit. Aber in der Demokratie wiegt jede Stimme gleich viel. Bürgerräte in Ländern und Kommunen könnten helfen, Konsens herzustellen: Wie wollen wir leben, wie passt sich eine Maßnahme da ein? Der Kampf um Stromtrassen wird bislang vor allem vor Gericht ausgetragen. Besser wäre, vorher einen Konsens zu erarbeiten.
Neben der Themenwahl ist die Auswahl der Teilnehmenden der Bürger:innenräte umstritten. Sie werden ausgelost, doch schlussendlich dabei sind, so der Vorwurf, tendenziell vor allem bildungsnahe Menschen, die ohnehin eine starke Stimme haben. Bilden Bürger:innenräte also gar nicht die Gesellschaft ab?
Nierth: Das Losverfahren ist der beste Weg, den wir kennen. Wir losen 1.500 Menschen aus und wählen unter ihnen 160 nach Geschlecht, Alter, Bildungsgrad, Herkunft, Stadt/Land und so weiter aus. Die Kriterien hängen auch vom Thema ab. So entschied der Bundestag beim Bürgerrat Ernährung, auch die Essgewohnheiten in der Gesellschaft proportional zu berücksichtigen: 2 Prozent Veganer, 10 Prozent Vegetarier, der Rest Fleischesser. Wichtig ist, dass möglichst alle Positionen vertreten sind.
Und der repräsentative soziale Mix?
Nierth: Menschen mit wenig Bildung trauen sich eine Teilnahme leider oft nicht zu. Werden sie ausgelost, winken viele erst mal ab. Beim Bürgerrat Ernährung ist es aber zum ersten Mal gelungen, die 30 Prozent der Bevölkerung, die Hauptschul- oder gar keinen Schulabschluss haben, reinzuholen. Das gelingt, indem man die Zahl der Gelosten erhöht, diese mehrfach anschreibt oder bei Besuchen in den Quartieren gewinnt.
Decker: Alle Formen der Partizipation haben das Problem, dass sie in sozialer Hinsicht verzerrt sind. Immer beteiligen sich vor allem die formal besser Gebildeten, Einkommensstärkeren, also auch schlicht jene, die genug Zeit haben, über zwei Monate fast jedes Wochenende ein paar Stunden zu diskutieren. Soziale Verzerrung gibt es seit den 2000ern zunehmend auch bei Wahlen. In den ärmsten Stadtteilen Kölns etwa gehen nicht mal 40 Prozent zur Bundestagswahl, in den wohlhabenden bis zu 90 Prozent. Deshalb ist die Losauswahl an sich eine bestechende Idee.
Ämter durch Wahlen zu besetzen, ist ja auch erst eine Erfindung der Neuzeit.
Decker: Ämter wurden schon in der Antike, auch in den italienischen Stadtrepubliken, weithin per Los bestellt. Weil das Los ein Gleichmacher ist. Allerdings könnte man genau das auch kritisch sehen. Zum einen besteht die Gefahr, dass durch die spiegelbildliche Repräsentation in den Bürgerräten die nicht spiegelbildliche Zusammensetzung des Parlaments diskreditiert wird. Im Bundestag sollten zwar dringend manche Gruppen – Frauen, Junge, Menschen mit Migrationsgeschichte etwa – besser vertreten sein. Aber grundsätzlich kommt es dort NICHT 1:1 auf die Spiegelbildlichkeit an. Das Parlament muss nur repräsentativ entscheiden. Es ist durchaus sinnvoll, dass mehr formal besser gebildete Menschen dort sitzen …
… weil sie es gewohnt sind, sich mit komplexen Fragen zu beschäftigen?
Decker: Genau. Zum anderen ist es aus meiner Sicht keineswegs ein Vorteil, dass die Losauswahl Lobbyisten außen vorhält. Lobbyismus gilt als böse, diene nicht dem Gemeinwohl. Zweifelsohne ist die Macht mancher Lobbygruppen überzogen. Aber grundsätzlich ist Interessenvertretung etwas völlig Legitimes, so organisieren sich gesellschaftliche Positionen in einer Demokratie. Sie auszuschließen halte ich für problematisch. Wenn Vorschläge eines Bürgerrats umgesetzt werden sollen, müssen die Interessenvertreter eh mitziehen. Da ist es vielleicht besser, sie von Anfang an zu beteiligen. Oder begleitend Stakeholderdialoge oder kommunale Entwicklungsbeiräte zu initiieren, wo alle zusammen an einem Tisch sitzen.
Die Teilnehmenden werden im Bürger:innenrat von Expert:innen über das jeweilige Thema informiert. Die Auswahl dieser Fachleute steht immer wieder in der Kritik.
Nierth: Entscheidend sind doch Transparenz und ein ausgewogener Mix vielfältiger Expertisen. Die Bundestagsfraktionen benennen einen wissenschaftlichen Beirat, er wacht über die Expertenauswahl. Fachwissen wird zusammengetragen. Außerdem können die Teilnehmenden im Bürgerrat Expert:innen nachfordern, wenn es noch Informationsbedarf gibt. Auch Betroffene können hilfreich sein. In Irland saßen Schwule und Homophobe an einem Tisch oder sowohl Abtreibungsgegnerinnen als auch Befürworterinnen.
Decker: Die Skepsis gegenüber Experten ist schon gerechtfertigt. Im Leipziger Bürgerrat zur Demokratiereform zum Beispiel war ihre positive Voreingenommenheit gegenüber den Instrumenten, die dort diskutiert wurden, kaum übersehbar. Auch neigen Parteien dazu, ihre eigenen Experten in die Versammlungen zu bugsieren.
Nierth: Die Auswahl der Eperten im Verfahren zu schärfen ist das eine. Aber unterschätzen Sie nicht die Teilnehmenden. Die merken sofort, ob jemand Fakten liefert oder sie beeinflussen will. Niemand kann vorher sagen, zu welchen Ergebnissen ein Bürgerrat kommt. Der Prozess muss ergebnisoffen sein.
Wie lässt sich verhindern, dass die Empfehlungen der Bürger:innenräte in der Schublade verschwinden?
Decker: Es braucht verbindliche Regeln, wie mit den Ergebnissen umgegangen wird. Bürgerräte dürfen keine Showveranstaltungen sein. In Baden-Württemberg muss das Parlament bereits heute begründen, warum welche Vorschläge abgelehnt werden.
Nierth: Die Vorschläge des Bürgerrats Ernährung werden nun zumindest automatisch den zuständigen Ausschüssen im Parlament vorgelegt, diese müssen Stellung nehmen.
Decker:Der Ernährungsbürgerrat könnte tatsächlich eine Nagelprobe sein, ob es die Politik ernst meint. Wenn die Bürger etwa vorschlagen, eine Abgabe auf tierische Produkte einzuführen, um eine artgerechte Tierhaltung zu fördern. Wie geht die Politik damit um? Wenn das dann wieder einfach abgewunken wird, wäre es ein schlechtes Signal.
Werden denn Empfehlungen von Bürger:innenräten überhaupt in der Bevölkerung akzeptiert?
Decker: Dazu fehlen Daten. Die erste wissenschaftliche Begleitforschung gibt es erst zum Bürgerrat Ernährung.
Nierth: Untersuchungen aus anderen Ländern belegen eine hohe Akzeptanz in der Bevölkerung. Das hängt sicher mit der losbasierten Auswahl zusammen, die viele als fair und unabhängig empfinden.
Decker: Wir wissen ja, dass Bürgerräte für die Teilnehmenden selbst enorm beflügelnd sind. Sie fühlen sich ernst genommen, ihre Zufriedenheit mit der Demokratie wächst. Aber all das bringt wenig, wenn sich das Gefühl der Selbstwirksamkeit nicht auf die gesamte Bevölkerung überträgt. Wieso verzahnen wir Bürgerräte also nicht mit direktdemokratischen Verfahren? Warum sollte nur das Parlament und nicht auch die Bevölkerung selbst über die Vorschläge eines Bürgerrats abstimmen können?
Nierth: Richtig, in Irland wird das schon so gemacht. Bemerkenswert: Die Volksentscheide haben immer die Entscheidung der Bürgerräte bestätigt. Für eine Liberalisierung des Abtreibungsrechtes sprachen sich zwei Drittel der Bürgerratsteilnehmer aus – genauso viele wie im Volksentscheid.
Die Wirkung von Bürger:innenräten hängt auch davon ab, wie bekannt sie sind.
Nierth: Umfragen zufolge hatten in Deutschland bis Juni 2023 etwa 30 Prozent von Bürgerräten gehört, nun kennt sie die Hälfte. Nicht zuletzt, weil die CDU plötzlich gegen den Bürgerrat Ernährung stimmte, berichteten alle großen Medien über den Bürgerrat. Großen Einfluss hat die Lokalpresse. Nach Interviews mit Teilnehmenden bekommen wir oft Zuschriften: Ich will unbedingt mal mitmachen, wie kann ich gelost werden?
Frank Decker (Politikwissenschaftler an der Universität Bonn) und Claudine Nierth (Vorstandssprecherin des Vereins Mehr Demokratie)
