Ist das eine Gefahr für die Wirtschaft, Herr Lenz?
Justus Lenz: Eindeutig ja. Bürokratische Hürden kosten Deutschland nach einer aktuellen Studie des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung jedes Jahr etwa 146 Milliarden Euro. Unternehmen kosten endlose Auflagen Zeit und Geld. Das ist dramatisch, denn die Wirtschaft ist in einer ernsten Lage. Im November hat der Sachverständigenrat für Wirtschaft festgestellt: Das reale Wachstum lag in den vergangenen fünf Jahren bei 0,1 Prozent. Einer der Gründe ist das Übermaß an
Bürokratie. Das höre ich in jedem Gespräch mit Unternehmer:innen und Wirtschaftsvertreter:innen. Gemeint ist damit zweierlei: die Ineffizienz der Verwaltung und eine permanent wachsende Regeldichte.
Gefährdung ja/nein?
Ja, sagt Justus Lenz, Experte für Unternehmen & Leiter des Liberalen Instituts der FDP-nahen Friedrich-Naumann-Stiftung, Berlin.Zum Beispiel?
Lenz: Selbstständige leiden seit Jahren unter dem sogenannten Statusfeststellungsverfahren, ein bezeichnend bürokratischer Begriff. Er meint: Hier wird geprüft, ob jemand scheinselbstständig ist. In dem Fall müssten die Auftraggeber:innen Sozialversicherungsabgaben zahlen. Es ist natürlich richtig, das zu überprüfen. Aber das Verfahren selbst ist irrsinnig kompliziert. Ich habe neben meinem festen Job einen kleinen Lehrauftrag an der Universität Erfurt. Seit diesem Jahr muss ich ein Formular mit 18 Einzelfragen ausfüllen, obwohl die Sachlage völlig klar ist. Im europäischen Länder-Ranking der Stiftung Familienunternehmen liegt Deutschland in Sachen Bürokratie-Overload auf Platz 19 von 21.
Herr Knill, ist die Bürokratie also am Straucheln der Wirtschaft schuld?
Christoph Knill: In der Pauschalität muss ich widersprechen. Viele Studien zeigen, dass wir eine funktionierende, stabile Bürokratie haben. Deutschland ist ein Rechtsstaat, hat im internationalen Vergleich eine hoch entwickelte öffentliche Verwaltung. Sie garantiert Verlässlichkeit und die einheitliche Anwendung des Rechts, in der Umwelt-, Wirtschafts- oder Sozialpolitik.
Gefährdung ja/nein?
Nein, sagt Christoph Knill, Professor für Politikwissenschaft & Bürokratieforscher an der Ludwig-Maximilians-Universität München.Der Soziologe Max Weber definierte schon vor hundert Jahren Bürokratie als notwendige Bedingung eines demokratischen Staates. Weil sie Herrschaft durch klare Verfahren einhege, einen Schutz vor Willkür biete …
Knill: … ja, und Voraussetzung für eine prosperierende Ökonomie ist. Wir können belegen, dass ein starker Staat mit einer starken Verwaltung grundsätzlich ein höheres Wirtschaftswachstum begünstigt. Das sollte man als Ausgangspunkt im Blick haben. Unternehmen fordern ja selbst Regularien ein, um einen verlässlichen Rahmen für ihr Wirtschaften zu haben. Dann müssen sie auch mit einer Administration klarkommen, die diese Regelungen umsetzt. Bürokratie wird manchmal zu leicht zum Sündenbock erklärt.
Lenz: Aber Herr Knill, nehmen wir ein anderes Beispiel: Für alle Unternehmen, egal ob groß oder klein, sind Genehmigungsverfahren ein Riesenproblem, zum Beispiel für Bauprojekte. Der Bundesverband der Deutschen Industrie hat 255 solcher Verfahren aus 27 Branchen untersucht: In den vergangenen fünf Jahren wurden Genehmigungen durchschnittlich ein halbes Jahr später erteilt als vom Gesetzgeber erlaubt.
Knill: Zweifellos gibt es Probleme, das sehe ich genauso. Die Verwaltungen sind schlicht überlastet. Wenn die Politik Regeln macht, hat sie Kapazitäten häufig nicht im Blick. Daher dauern Genehmigungsverfahren so lange. Dieser Kapazitäts-Gap verstärkt sich mittlerweile selbst: Jede neue Regel macht die Entscheidungen komplizierter, die Verwaltung sichert sich noch mal ab, damit sie keinen Ärger bekommt. Sie will Widersprüche und Klagen verhindern.
Und doch arbeiten 5,2 Millionen Menschen im Öffentlichen Dienst, ein großer Teil davon in der Verwaltung. Warum bleiben trotzdem die einfachsten Prozesse stecken?
Knill: Ein Problem: Die Zahl der Beschäftigten in der Verwaltung ist seit dreißig Jahren unverändert – die Leute müssen aber viel mehr abarbeiten. Wir haben neulich die Überlastung der Umwelt- und Sozialverwaltungen in sechs europäischen Ländern untersucht. Wie gehen sie mit dem Overload um? Erstes Ergebnis unserer Studie: Sie erledigen die Aufgaben nicht mehr so gründlich. Kontrollen bleiben aus, Sozialanträge werden verzögert bearbeitet. Zweites Ergebnis: Sie setzen auf Triage. Ähnlich wie Ärzt:innen im Lazarett priorisiert jede Administration, und zwar nach unterschiedlichen Kriterien. Manche selektieren nach Dringlichkeit, andere ziehen einfache Aufgaben vor, weil sie sich schnell erledigen lassen. Wieder andere widmen sich erst den komplizierten Fällen, weil diese wichtiger zu sein scheinen. Italienische Behörden zum Beispiel arbeiten erst EU-Sachen ab, weil es hier sonst am meisten Ärger gibt. Diese Triage nimmt zu. Je mehr sie stattfindet, desto weniger effektiv sind politische Maßnahmen. Irgendwann droht Stillstand.
Wieso gibt es denn permanent neue Regelungen?
Knill: Wir alle fordern sie doch ein. Ist der Rasenmäher des Nachbarn zu laut, soll das verboten werden. Drängen neue Konkurrenten auf den Markt, ruft die Wirtschaft nach einheitlichen Regeln für den Marktzugang. Obendrein verändert sich die Welt permanent, neue Probleme kommen hinzu und die brauchen – na klar – neue Regelungen. Egal ob es um Künstliche Intelligenz oder die Anerkennung unterschiedlicher Geschlechter geht. Parteien gewinnen mit diesem Mechanismus neue Wähler:innen: Schaut, wir reden nicht nur, sondern tun konkret etwas für Thema x oder y – und führen neue Maßnahmen ein. Die Folge? Eine weitere Regulierung. Am Drive zu einem wachsenden Regelberg sind wir zu einem guten Teil selbst schuld.
Lenz: Ich möchte noch mal betonen: Natürlich sehe ich eine funktionsfähige Bürokratie in einem Rechtsstaat als fundamentales Plus für Wirtschaft und Bürger:innen. Aber ich fürchte, dass wir genau das zu verlieren drohen. Weil etwas aus dem Ruder läuft. Ja, Wirtschaft und Bürger:innen rufen vielfach nach neuen Regeln. Aber es gibt auch eine Eigendynamik des Systems, zum Beispiel in der Europäischen Union. Die EU-Kommission legt permanent einen drauf, sie schnappt sich dadurch immer mehr Kompetenzen. Allein das Regelwerk für mehr Sicherheit beim Einsatz von Künstlicher Intelligenz, der AI Act, wird bei jeder Verhandlungsrunde dicker. Jetzt sind es 419 Seiten, der erste Entwurf hatte 121.
Knill: In der EU ist Regulierung ein wichtiges Mittel, um den europäischen Binnenmarkt zu stabilisieren. Oft sind es gerade die Wirtschaftsverbände, die nach neuen Regeln rufen, um ihre Interessen abzusichern.
Lenz: Anderes Beispiel: Der Deutschland-Chef der Supermarktkette Rewe hat neulich in einem Interview erzählt, wie frustriert sein Nachhaltigkeitsteam ist. Es könne sich nicht mehr um Sachprobleme kümmern, sondern sei nur noch damit beschäftigt, Papiere für die Nachhaltigkeitsberichterstattung auszufüllen.
Knill: Regeln sind in einer Demokratie das Ergebnis von politischen Aushandlungsprozessen. Vieles ist daher in sich widersprüchlich. Ständig wird nachjustiert, vermeintliche Regelungslücken werden gestopft. Und was einmal da ist, ist schwer abzuschaffen, weil sofort jene dagegen Sturm laufen, die davon profitieren. Was also lässt sich politisch durchsetzen? Die hohlen Dokumentationspflichten in Nachhaltigkeitsberichten sind auch Ergebnis davon, dass mehr nicht möglich war. Jene, die vergeblich für strengere Regeln gekämpft haben, verlangten vermutlich: Dann dokumentiert wenigstens, was ihr überhaupt macht. Das ist natürlich ein Desaster. Symbolpolitik, die allen unsägliche Lasten auferlegt und nichts voranbringt. In solchen Fällen wäre es besser zu sagen: Dann lassen wir es eben ganz.
Lenz: Das Lieferkettengesetz ist auch so ein Beispiel. Marie-Christine Ostermann, die Präsidentin des Verbandes der Familienunternehmen, hat mir gerade erzählt, dass es in der Praxis schlichtweg unmöglich ist, mit 200 Mitarbeiter:innen jeden Lieferanten von Indonesien bis Bangladesh zu kontrollieren. Irgendwo unterschreibt dann halt jemand, jaja, alles okay, und man kann nur hoffen, dass es stimmt. Der Verband schlägt vor, dass die Verwaltung – oder ein von ihr beauftragtes Institut – stattdessen vorab ein paar hundert Lieferanten für die jeweiligen Waren weltweit genau zertifiziert. Halten sie die Vorgaben wirklich ein? Unternehmen, die bei den Zertifizierten einkaufen, müssten sich dann nicht mehr selbst um die Kontrollen kümmern.
Also entschlacken. Wie viel Bürokratie kann denn weg?
Knill: Das werden wir vielleicht in den nächsten Jahren in einem realen Experiment sehen: Unternehmer Elon Musk soll ja als neuer Effizienzminister in der Trump-Regierung die USA radikal entbürokratisieren. Natürlich können wir nicht einfach alles abschaffen. Noch mal: Viele Regeln haben positive Effekte. Unsere Flüsse sind in den vergangenen Jahrzehnten sauberer geworden, die Luft ist besser. Wir haben soziale Sicherungssysteme, eine umfangreiche öffentliche Infrastruktur. All die Maßnahmen brauchen eben zur Umsetzung die Verwaltung. Wir müssen nach Wegen suchen, die Exzesse zu verhindern.
Das vierte Bürokratieentlastungsgesetz in Deutschland ist so ein Versuch. Im Frühjahr 2024 ist es in Kraft getreten. Ein sogenannter Normenkontrollrat nimmt jetzt Gesetze und Regularien von Bund und Ländern unter die Lupe: Was hat sich bewährt, was kann weg? Die Meldepflicht für deutsche Bundesbürger:innen in Hotels soll vielleicht abgeschafft, die Aufbewahrungspflicht für Akten in der Verwaltung zeitlich mehr beschränkt werden. Hilft das?
Knill: Diese Entlastungsgesetze kommen alle paar Jahre, ich halte sie für Blendgranaten. Hat ein System eine Grunderkrankung, hilft es nicht, an den Symptomen herumzudoktern. Wir müssen eine ausgewogene Balance von Regeldichte und Kapazität im System verankern.
Lenz: Ja, aber wir sollten gleichzeitig an den kleinen Schrauben drehen und die großen Räder bewegen. Im Schwarzbuch zur Verschwendung öffentlicher Gelder hat der Bund der Steuerzahler gerade eine Reihe von Fehlplanungen und unnötigen Ausgaben der Bürokratie in Bund, Ländern und Kommunen zusammengetragen, durch Doppelregulierungen etwa. Die sollten wir beseitigen. Dass Verwaltung auch effizient kann, haben die Kosteneinsparungen beim Bau der Flüssigerdgas-Terminals in Wilhelmshaven gezeigt.
Knill: Entscheidend bleibt das Systemische. Die Skandinavier:innen machen vor, wie es anders geht: Sie verbinden Regulierung und Budget. Wenn die dänische Regierung ein Gesetz oder eine Verordnung erlassen will, kann sie das nur, wenn sie überzeugend darlegt, wie die Umsetzung finanziert werden kann. Hier wird das auf die nächste Ebene abgeschoben. Der Bund erlässt Gesetze; Länder, Kommunen und ihre Verwaltungen müssen sehen, wie sie damit zurechtkommen. Warum sagen wir nicht jedem Ministerium: Hier hast du ein Budget für neue Gesetze. Wenn es aufgebraucht ist, ist Schluss oder ein bestehendes Gesetz muss abgeschafft werden.
Haben Sie noch mehr Lösungsvorschläge?
Knill: Eine Möglichkeit sind Praxischecks, sie werden nun im Kleinen erprobt. Da gehen Teams zum Beispiel aus dem Wirtschaftsministerium in eine Stadt, diskutieren mit Firmenvertreter:innen, Bürger:innen, Administration über ein Thema wie Photovoltaikanlagen: Was braucht ihr, um sie zu installieren, woran hakt es? Dann wird analysiert, welche Vorschriften sich widersprechen. So ist es gerade gelungen, mehr als siebzig widersprüchliche Regeln zu eliminieren, die Photovoltaikausbau behindern. Würde man solche Praxischecks systematisch im Vorfeld machen, könnten wir viele Auswüchse vermeiden. Und die Regelungen würden besser.
Lenz: Gut ist auch, wenn Institutionen viel enger zusammenarbeiten. In Schweden ist das selbstverständlich.
Knill: Wir brauchen einfach mehr Mut. Statt ständig bis zur letzten Verästelung Vorgaben zu machen, reicht es, grobe Ziele zu definieren und den Verwaltungen selbst zu überlassen, wie sie dahin kommen. Warum regeln wir Sozialhilfe in Einzelfallprüfungen? Es ist doch letztlich egal, ob jemand eine 50- oder eine 51-Quadratmeter-Wohnung hat. Wieso geben wir einer Kommune nicht mal für eine Zahl von Sozialhilfeempfänger:innen ein Budget und überlassen ihr – innerhalb grober Vorgaben –, wie sie die Mittel genau verteilt. Ich bin sicher, solche Freiräume brächten kreative Lösungen hervor. Vielleicht wählen Kommunen in Gebieten mit vielen Sozialhilfeempfänger:innen ein anderes Verfahren als jene, in denen nur wenige Menschen Transferleistungen bekommen. Die Verwaltungsleute verzweifeln ja auch am Dickicht der Regulierung. Wir sollten Kommunen zu Experimentallaboren machen.
Gerade in den Kommunen merken die Bürger:innen selbst, wie gut oder schlecht eine Verwaltung funktioniert. Ein Termin beim Standesamt, ein neuer Personalausweis – schon das sind oft Mammutaufgaben.
Knill: Ja, es gefährdet die Legitimität der Demokratie, wenn die Verwaltung vieles nicht mehr geregelt bekommt. Das gilt für Leistungen, die man selbst in Anspruch nehmen will, ebenso wie für Maßnahmen der Politik. An meiner Uni haben wir mal über ein paar Jahre in verschiedenen Ländern untersucht, inwieweit sich die Qualität der Umwelt – etwa Luft oder Wasser – durch Verwaltungsmaßnahmen verbessern lässt. Wir haben gesehen: Fehlen die Kapazitäten für die Umsetzung, lässt man es lieber. Sonst verschlechtert sich die Lage durch jede neue zusätzliche Regel weiter – weil sie die Verwaltung noch mehr belastet und bestehende Maßnahmen vernachlässigt werden. Klar haben die Bürger:innen dann das Gefühl: Da wird uns irgendwas versprochen, aber mal wieder nichts getan.
Lenz: Nach einer Studie unserer Stiftung von 2024 glauben 66 Prozent der Befragten, Bürokratie in ihrer Kommune verhindere, dass Probleme vor Ort gelöst werden. Wer sich aber seiner Kommune verbunden fühlt und das Gefühl hat, mitreden zu können, ist um 11,6 Prozent zufriedener mit der Demokratie. Die Wahrscheinlichkeit, eine populistische Partei zu wählen, sinkt um 6,6 Prozent.
Knill: Wir wissen aus zahlreichen Studien, dass nicht nur die fehlende Effektivität der Bürokratie die Demokratie untergräbt, sondern auch fehlende Beteiligung.
Bürger:innen wollen mitreden. Auch dafür könnten Kommunen mit mehr Freiräumen gute Lösungen finden.
Skandinavien setzt auf Digitalisierung. Hierzulande dagegen können wir nach einer Auswertung des Verbraucherportals Verivox von gut 580 Behörden-Dienstleistungen bundesweit nur 81 komplett online nutzen. Woran hakt’s?
Lenz: Wir müssten uns erst mal darauf einigen, dass wir die Digitalisierung der Verwaltung wirklich wollen. Dann gibt es viele Detailprobleme, sichere Schnittstellen etwa. Es kann doch nicht sein, dass bei einem Umzug von Stadt A in Stadt B das Finanzamt alle digitalen Unterlagen ausdruckt und nach B schickt – wo sie neu digitalisiert werden. Immerhin läuft das deutsche Steuerprogramm Elster schon erstaunlich reibungslos – aber einfach zu bedienen ist es nicht. Als ich mit einer deutschen Delegation in Estland war, klickte ein dort lebender Deutscher kurz auf dem Handy rum. Was tat er? Er machte „mal schnell“ seine Steuererklärung. Das liegt allerdings auch an einer viel einfacheren Steuergesetzgebung in Estland und an einem Staat, der von sich aus aktiv auf Bürger:innen zugeht …
… etwa auf junge Eltern: Wohin dürfen wir das Kindergeld überweisen? Hier ist euer Kitaplatz. Ähnliches gilt für Sozialleistungen. Eine Vision für Deutschland?
Knill: Zurzeit haben wir gar keine Kapazitäten für so eine Verwaltung 2.0. Wir müssen auch Menschen schulen, ein guter Teil der Leute kommt mit digitalen Angeboten nicht zurecht, fühlt sich überfordert. Ich wäre fürs Erste mit weniger zufrieden: einer besseren Verwaltung 1.0.
Herr Knill, Herr Lenz, haben wir in zwanzig Jahren eine bessere Verwaltung oder führen wir das Gespräch noch mal?
Knill: Ich fürchte schon.
Lenz: Ich hoffe nicht.
Justus Lenz (li.) arbeitet als Leiter der FDP-nahen Friedrich-Naumann-Stiftung in Berlin und Christoph Knill (re.) als Professor für Politikwissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität in München.
